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“社保新政” 轉變增長方式必由之路
經營者人才網                www.speztex.com                2009-12-22

  金融危機對中國社保制度的啟示:反危機手段與生產要素

  擴大內需任重道遠。從外需主導型向內需主導型經濟增長方式轉變,關乎到中國國民經濟可持續發展的經濟安全問題。這個轉變既具有緊迫性,又具有長期性,不僅存在很多體制性障礙,而且涉及到結構調整的方方面面,包括增長路徑依賴、國民經濟結構慣性、國民收入初次分配結構失衡、居民收入差距不斷擴大等。擴大內需受到的制約因素很多,社保制度既不能包打天下,但又不應無所作為,對此我們應有一個清醒的認識。社保制度可以穩定和促進消費的國際經驗。改善收入分配和完善社保體系可建立消費信心,穩定消費預期,燙平消費周期,為促進增長方式的轉變做出貢獻。

  此次金融危機人們對社保制度的認識發生了兩個變化。第一,面對金融危機對實體經濟的巨大影響,“社保新政”成為反危機的一個臨時手段和反周期的一個緊急措施,其著力點在于保企業和保就業,由此,人們開始認識到保企業與保就業不是相互割裂的,而是相輔相成的。第二,此次金融危機使轉變經濟增長方式的問題更加尖銳起來,在后金融危機時代,社保政策作為一個生產要素勢必對促進增長方式轉變做出應有貢獻,就是說,社保制度的重要性得到空前的認同。

  一是社保政策作為反危機手段:保企業與保就業

  2008年上半年,長三角沿海發達地區一些外向型企業出現經營困難,就業形勢開始嚴峻;2008年下半年,珠三角地區以加工和出口為主的勞動密集型中小企業用工需求聚減,停產關閉現象開始大面積出現,企業規模裁員和職工待崗歇業現象增多,欠薪、斷保甚至欠薪逃匿現象不斷發生,勞動關系不穩定性凸顯并出現了一些新的變化。2009年2月,人力資源和社會保障部、中華全國總工會和中國企業聯合會、中國企業家協會(下簡稱“一部三會”)聯合發布《關于應對當前經濟形勢穩定勞動關系的指導意見》(下簡稱《指導意見》),強調三方協商對話的基礎上,明確提出了“保企業”的導向。這個提法很及時,對調整勞動關系和穩定就業發揮了不可替代的積極作用。

  第一,金融危機導致勞動關系出現新變化,保企業、保就業、保穩定成為社保政策反周期的著力點。金融危機既是對社保制度的考驗,也是各國調整社保政策的絕好機會,例如,阿根廷在工人和工會的極力支持下,于2008年11月一夜之間廢除了實行14年之久的個人賬戶式養老保險制度,將DC型完全積累制退回到傳統的DB型現收現付制。這個重大事件震驚了世界各國社保業內人士,同時也說明,在金融危機面前,社保制度既可載舟,也可覆舟,關鍵在于制度設計的科學性和政策調整的敏捷性。于是,金融危機面前達成如下共識:保穩定要首先保就業,保就業就必須要保企業,“一部三會”提出的“保企業、保就業、保穩定”不僅是一個臨時舉措,也是一次觀念轉變,即把保就業與保企業統一起來,于是出臺了“5緩4減”等一系列調整社保參數的政策。

  第二,無論是經濟繁榮時還是蕭條時,保企業與保就業都是相輔相成的。觀念上的飛躍與轉變表現在兩個方面:一是保就業與促就業不僅是政府和社會的責任,也是雇主和雇員的責任,是三方協商機制的本質之一,任何單方面強調企業的責任而忽視企業的保護都是片面的。二是保企業與促就業不是對立的,無論在經濟蕭條時,還是經濟繁榮時,這是政府的一個永恒的話題。眾所周知,任何勞動保護制度都或多或少對勞動力市場產生一定的扭曲作用:一方面保護了勞動者,但另一方面也設立了門檻,成為一把雙刃劍;政府的作用在于根據國情如何“兩害相權取其輕”,制定一個適合現階段發展水平的制度安排,既要考慮到“局內人”(就業人員)的利益,更要考慮到“局外人”(失業人員)的流動,在勞動保護立法中不可一蹴而就,不應將經濟繁榮時保就業與經濟蕭條時保企業對立起來,否則,良好的主觀愿望就有可能欲速不達。

  第三,任何勞動立法和社會保障項目,都應將保企業和促就業放在首位。保就業就等于保民生,保民生就等于保穩定,就業是民生之本,穩定之基,這是不同于歐洲的一個基本國情。歐洲高失業率既是過度勞動保護的結果,又是過度勞動保護的原因,是高福利和高稅收的一個新的社會均衡,從這個角度看,福利國家的勞動保護和社會保障只是事情的一個方面。中國將長期處于社會主義初級發展階段,“就業”是最基本的“福利”,促進就業是各項社會政策和勞動立法的第一目標,是勞動者的第一福利要求,因此,保持較低的就業門檻是保企業和促就業的一個交匯點,是積極就業政策的一個基本點。

  2006-2007年間對“勞動合同法”立法出現的爭論在此次金融危機中可以畫上一個句號了。這是因為,從某種意義上看,“一部三會”發布的《指導意見》“在保企業、保就業、保穩定中充分發揮三方機制的獨特作用”的提法,其本質毋庸置疑是對其采取的一個臨時校正。

  二是社保制度作為一個生產要素:拉動內需與促進增長方式轉變

  作為世界上最年輕的社保制度之一,中國社保制度只有十幾年的歷史,但卻經歷了兩次金融危機:在1997-1998年東亞金融危機中,中國社保制度為國有企業下崗職工籌措失業保險金,承受了金融危機的巨大壓力。在此次金融危機中,中國社保制度不但又一次經受住了考驗,而且成功地推出和運用了“社保新政”。這個成功的嘗試顯示,社保制度作為一個生產要素勢必為后危機時代促進增長方式轉變做出應有貢獻。

  第一,轉變增長方式的提出與緊迫性。胡錦濤總書記在2004年12月召開的中央經濟工作會議上首次正式提出“轉變經濟增長方式、加快經濟結構調整、推進協調發展”;2006年2月在中共中央政治局第二十九次集體學習時胡錦濤總書記明確提出,要加快轉變經濟增長方式,推動經濟又快又好發展。此后不久,總書記在考察上海和福建時多次強調切實轉變經濟增長方式和推動經濟社會科學發展的重要性。繼十六大《決定》提出“轉變增長方式,提高發展質量”之后,總書記又多次在講話中強調轉變增長方式的必要性和急迫性,例如,在十七大報告中,總書記明確提出“加快轉變外貿增長方式,立足以質取勝,調整進出口結構”。2009年12月剛剛閉幕的中央經濟工作會議再次強調和重申把增加居民消費作為擴大內需的重點,認為轉變經濟發展方式已刻不容緩,并且胡錦濤總書記發表重要講話,深刻闡述了加快經濟發展方式轉變的重要性和緊迫性。

  第二,擴大內需任重道遠。從外需主導型向內需主導型經濟增長方式轉變,關乎中國國民經濟可持續發展的經濟安全問題。這個轉變既具有緊迫性,又具有長期性,不僅存在很多體制性障礙,而且涉及到結構調整的方方面面,包括增長路徑依賴、國民經濟結構慣性、國民收入初次分配結構失衡、居民收入差距不斷擴大等。例如,低消費率和高儲蓄率的主要原因是城鄉居民收入水平低于經濟增長,2008年城鎮居民人均可支配收入實際增長低于經濟增長0.6個百分點,農村居民人均純收入實際增長低1個百分點,由此導致收入占比總體呈下降趨勢,從1992年居民收入占國民可支配收入的68.3%,下降到2007年的57%。最終消費率從1992年的62.4下降到2008年的48.6%,遠低于世界平均水平,例如,2006年世界平均消費率為63%,發展中國家平均為58%。另一方面,居民邊際消費傾向總體呈下降趨勢,其中,城鎮居民邊際消費傾向從2002年的0.85%下降到2008年的0.56%,農村居民邊際消費傾向由2002年的0.85%下降到2008年的0.71%。2000-2007年消費對經濟增長率的貢獻率(最終消費增加額與GDP增加額之比)從63.8%下降為39.7%。

  上述經濟結構現狀說明,擴大內需受到的制約因素很多,社保制度既不能包打天下,但又不應無所作為,對此我們應有一個清醒的認識。

  第三,社保制度可以穩定和促進消費的國際經驗。改善收入分配和完善社保體系可建立消費信心,穩定消費預期,燙平消費周期,為促進增長方式的轉變做出貢獻。例如,日本在20世紀60年代發起的一場消費者革命成為日本經濟起飛的轉折點。再例如,美國經歷1929-1931年大蕭條之后,1935年建立起的社保制度對美國擴大國內市場和穩定居民消費起到了重大作用,使居民私人消費支出一直穩定在60-70%之間,并穩中有升,成為美國居民干預消費的一個“定心丸”,為二戰之后美國經濟騰飛奠定了基礎。
 
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