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拆解社保新改革
經營者人才網                www.speztex.com                2010-10-26

  社保改革關鍵的問題還有待一一突破,而現在看來最關鍵的是:誰來承擔改革成本,如何改變“碎片化”管理和誰來征收

  改革成本是首要問題

  中國社保的新一輪改革正在歲末年初之際頻頻發力。最新的消息是,7月1日起流動就業人員醫療保險可跨省轉移接續。

  此前的2009年12月23日,2009年最后一次國務院常務會議決定將在2010年內開展全國范圍的城鎮企業職工基本養老保險關系“跨省轉移接續制度”;隨后新年之初,中國政府網公布了《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》(以下簡稱《意見》);而醞釀有年的《社保法》也已經通過三審,外界普遍期待將于今年全國“兩會”期間或晚些時候提交全國人大審議通過。

  “從最近新政策的密集推出可以看出,中央高層要求推進社保改革的意愿正在不斷加大!毕嚓P政府主管部門官員向南方周末記者表示。

  此前的2007年,中共十七大報告中,第一次提出了“到2020年建設覆蓋城市和農村人口的統一的社會保障制度”的政治承諾,盡管并未公布實現這一目標的具體步驟和時間表,但本屆政府依然在這一重要問題上進行著持續的革新。

  但阻力顯而易見,早在2007年底,就有媒體引述人保部部長尹蔚民在“兩會”上的發言稱,2008年將出臺社保轉移接續的辦法。最終直到2009年底才得以推出。而有關社保法的審議|拖延、修改、爭論的相關報道也已持續經年。

  “原有的社保體系很大程度上是1990年代改革的產物,承擔了為國企脫困的任務,包括養老、醫療等五大基本保險制度設計之初就沒有考慮到諸如外出務工、人口老齡化等問題!苯咏斦康南嚓P政策研究人士解釋說。

  而這些問題,正是制約能否實現上述承諾的關鍵。同時,社保體系改革不可能脫離上個世紀90年代以來設立的各種政府機構,其中僅“新農合”這樣屬于全新創制的“增量改革”所遇到的阻力相對較小。而其他任何一項改革,都必然涉及既有利益格局。

  而從現有改革動向看,最終需要突破的,亦將是對上述利益格局的決定性調整。

  就新推出的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法 》來說,落后地區往往愿意開展社保轉移接續,而發達地區則并不情愿!叭魏胃母锒际且谐杀镜,一項改革能不能推動,關鍵是要看誰愿意主動承擔這項改革的成本!鄙鲜龉賳T表示。

  由于中國戶籍制度所限,此前很多農民工離開打工所在地時——這一般是發達地區——往往選擇退保,而退保則給各農民工輸入地帶來了巨額的社保結余——退保僅能退走個人繳納的8%,企業繳納的20%不予退還。

  前述官員透露,盡管他尚無法接觸社?缡∞D移接續的具體內部方案,但可以肯定的是,中央財政一定對跨省轉移接續中利益受損的一方有所補償。否則這項政策難以推動。

  事實上,錢的問題基本上是最關鍵的問題。比如與“跨省轉移接續”不同,“新型農村合作醫療”的推出則迅速從試點走向推廣,幾乎沒有遇到任何地方阻力。到2008年,相關數據說已經覆蓋了9億人。其籌資方式為,每個參保人每年繳費20元,而中央財政配套40元,可謂近年來所有社保改革舉措中推廣最為順利。

  隨著“新農合”的順利推廣,“新農!币脖惶嵘献h事日程,進入試點階段。這項于2009年10月1日開始啟動的“新型農村社會養老保險”計劃,采取了“個人儲蓄,集體補助,國家補貼”的形式。每人每月獲得的55元基本養老金,絕大部分來自于中央財政。目前,中央財政已經計劃為新農保試點區域提供30億元的財政支持。

  硬骨頭究竟在哪里?

  中國原有的社保體系設計之初,采取的是縣級統籌的模式。所謂“統籌”,就是在一定區域內征繳和支付的社保作為一個整體核算,不足部分由統籌區域的財政負責補貼。目前,中國共有兩千多個社保統籌區域。社保法二審時,曾一度提出要到2012年實現養老保險的全國統籌。而最新通過三審的社保法,則明確提出,社保改革的目標將是實現省級統籌。最終將現在兩千多個社保統籌單位縮減到三十余個省級單位。

  不過“省級統籌”的阻力亦很明顯,現有的試點,也僅實現建立省內轉移的調節基金,離真正的省級統籌相差甚遠。一級財政“統籌”,就必須該級財政負責“兜底”。各個統籌單位的財政情況各不相同。

  2009年兩會期間,當上海市人大代表向市長韓正提出上海是否可以向北京學習“也給公交補貼,坐地鐵2塊錢,公交4毛錢”的時候,韓正表示,上海市級財政每年為社!岸档住170億,而北京沒有這個負擔。因此,上海市政府拿不出這筆錢。

  就現有改革看,未來做到省級統籌的可能性較大,但中央統籌依然很難實現。國家發改委社會發展研究所所長楊宜勇在2008年向媒體表示,“社保異地轉續有望年內破冰,而實現全國統籌則需要30年-50年!辈贿^清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏教授則向本刊表示,目前的數據表明,絕大部分社保轉移都是省內轉移,全國層面的不多。

  事實上,如果真實現中央統籌,跨省轉移接續根本不是問題。因為全國人民上繳的社;鸲冀唤o同一個賬戶,而所有人所獲得的社保支付都來自同一個賬戶,不存在利益調整的問題。

  而過去幾年中爭論的社保法改革的另一個焦點問題是,社會保險到底是否需要重新設立一個機構統一征收。中國現在的社保征繳,采取稅務和社保中心兩條腿走路的方式。有的省由稅務代征,有的省則設立社保中心統一管理。主導立法部門曾經一度想要加入社保征收通過新設立的社保機構統一征收的字樣,但遭到多方反對。這造成了社保法久拖不決的重要原因。

  而在二審時,社保法被改成了“社保征繳的具體方案由國務院另行規定”。這一模糊不清的規定更是無法讓任何一方滿意。最終,三審稿中的表述確定為,“社會保險費實行統一征收,實施步驟和具體辦法由國務院規定!敝劣诰唧w是由稅務還是由社保部門征收,則未可知。

  而目前社保改革的另一難點,是一直擁有最高的養老金和醫療保障,同時不用繳納一分錢社保的公務員群體們,社保法三審稿依然是“國務院另行規定”。

  還未能算清“將來要花多少”

  楊燕綏教授向本報表示,對于中國現有的社保制度!鞍凑罩醒胛募慕Y論是社保體系框架初步形成,這種表述應該說還是比較客觀”,但普通人對這個文件語言卻缺乏感性認識。理論上來說,醫療、養老、生育、失業、工商五大保險體系組成的社保體系,確實基本覆蓋了職工可能遇到的社保需求。

  在楊燕綏看來,目前社保體系最大的問題就是“碎片化”。城市與農村分割,而公務員、企業職工、事業單位員工又互相隔離。農村社會養老金一個月55塊,“企業養老金不到2000元錢,事業單位3000-4000元,公務員養老金5000-6000元”。

  來自英國的財務專家格雷森·克拉克從2005年開始參與中歐社保合作項目。這一由中國和歐盟政府共同出資4000萬歐元的項目,旨在幫助中國從制度上建立一個切實有效的社會保障體系。項目工作人員表示,在本次社;痤A算化管理改革出臺之前,他們對各地的預算改革試點提供多項支持。

  格雷森·克拉克表示,從財務方面來說,中國社保體系面臨的最大問題是:“由于缺乏中長期財務預測,各地無從考慮繳費人口基數增加造成的債務增加,以及提高養老金和其它福利的長遠影響,同時也還很少意識到人口老齡化的影響等!

  今年推行的社;鸨O管預算化改革,就是希望通過推行國際通行的標準,使得各地方政府能真正重視“預”的工作。而據格雷森·克拉克過去幾年來在中國各地調研的了解,中國現有的基層社保工作人員,大多不具備財務和精算的能力,很難完成精確的預測。

  根據現有的人口統計資料,2015年將出現勞動人口下降,而2035年老齡人總數達到最高峰。到時候中國具體需要在何種償付標準下,支付多少養老保險,目前還沒有看到任何數據。

  格雷森擔心的是社;鸬呢攧展芾韱栴},由于統籌層次太低,縣市級根本不具備運用現代投資工具管理社;鸬哪芰!靶枰辽賹崿F省級統籌才有可能”。而這又回到了改革成本的問題了。

 
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